Plantejament
L’ ajuntament disposa d’ un poliesportiu municipal. Al març de 2025, el govern autonòmic va requerir a l’ajuntament la realització de determinades obres de condicionament del poliesportiu, atorgant un termini d’execució fins a març de 2026.
El novembre del 2025 es va procedir a la reparació del sistema d’ACS (màquina de prevenció de legionel·la), tramitant-se mitjançant contracte menor, atès que pel seu import, termini i urgència encaixava en aquesta figura contractual. Des de secretaria es va advertir llavors que, en cas de futures obres, no es podria recórrer novament al contracte menor per evitar un possible fraccionament de l’objecte del contracte.
Actualment, es pretén realitzar noves obres d’arranjament i condicionament d’instal·lacions i/o infraestructures de l’edifici mitjançant contracte menor. Des de secretaria es considera que això constituiria un fraccionament de l’objecte del contracte i que, en conseqüència, caldria licitar mitjançant un procediment obert -simplificat o supersimplificat, segons escaigui-.
Es demana opinió jurídica al respecte.
Resposta
L’expedient de contracte menor es regula en l’article 118 de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de Contractes del Sector Públic -LCSP 2017-. La tramitació de l’ expedient exigirà l’ emissió d’ un informe de l’ òrgan de contractació justificant de manera motivada la necessitat del contracte i que no s’ està alterant el seu objecte per tal d’ evitar l’ aplicació dels llindars màxims permesos. Així mateix, es requerirà l’ aprovació de la despesa i la incorporació al mateix de la factura corresponent. En el contracte menor d’ obres, s’ haurà d’ afegir, a més, el pressupost de les obres.
Els límits del contracte menor són:
– quantitatiu: l’article 118 LCSP 2017 assenyala que l’import màxim és de 40.000 euros, quan es tracti de contractes d’obres;
– temporal: l’article 29 LCSP 2017 assenyala que els contractes menors no podran tenir una durada superior a un any ni ser objecte de pròrroga;
– qualitatiu: la Resolució de 6 de març de 2019, de l’Oficina Independent de Regulació i Supervisió de la Contractació, per la qual es publica la Instrucció 1/2019, de 28 de febrer, sobre contractes menors, regulats en la Llei 9/2017, de 8 de novembre, vàlida com a criteri d’interpretació de contractes menors, encara que no té caràcter vinculant per a les entitats locals, assenyala que no podran ser objecte d’ un contracte menor prestacions que tinguin caràcter recurrent, de manera que, any rere any, responguin a una mateixa necessitat per a l’ entitat contractant, de manera que pugui planificar-se la seva contractació i fer-se pels procediments ordinaris.
El gruix de la doctrina contractual descarta la possibilitat d’ utilitzar la figura del contracte menor com a mitjà de satisfer necessitats recurrents, repetitives o periòdiques, cenyint-ne la utilització, amb caràcter excepcional, per atendre necessitats puntuals o esporàdiques. Per tant, en recórrer a la figura del contracte menor per cobrir comeses previsibles es correria el risc d’incórrer en fraccionament il·lícit del contracte.
Així, la JCCP de l’ Estat ha vingut a clarificar en diversos informes la possibilitat o no d’ ús del contracte menor per a actuacions recurrents. Entre aquests informes cal destacar l’Informe 41/2017, de 2 de març de 2018, i l’Informe 42/2017, de 2 de març de 2018, que recullen la següent interpretació:
«Per aquesta raó, l’ exigència que el contractista no hagi subscrit més contractes menors que individualment o conjuntament superin el llindar establert s’ ha d’ interpretar de manera que el que la norma impedeix no és que se celebrin altres contractes menors pel mateix operador econòmic sense cap límit, sinó que la conducta prohibida i que, per conseqüència, ha de ser objecte de la necessària justificació, consisteix que se celebrin successius contractes les prestacions dels quals constitueixin una unitat i la fragmentació dels quals resulti injustificada en dos supòsits: bé per haver existit un previ contracte de quantia superior al llindar i que, tanmateix, es desgavella sense motiu en altres contractes menors posteriors amb prestacions que van haver de formar part del primer contracte, o bé perquè això es faci fraccionant indegudament l’objecte en successius contractes menors».
És a dir, s’ ha de justificar que no s’ han separat les prestacions que formen la unitat funcional de l’ objecte del contracte amb l’ única finalitat d’ eludir les normes de publicitat en matèria de contractació. En aquest sentit, el criteri relatiu a la unitat funcional per distingir si existeix fraccionament en un contracte menor en si es poden separar les prestacions que integren l’ esmentat contracte; i en el cas que se separin, si les prestacions compleixen una funció econòmica o tècnica per si soles. Així, la justificació ha de versar sobre la indispensable i intrínseca vinculació entre les prestacions en qüestió per a la consecució d’ un fi, això és, la satisfacció de la necessitat que motiva la celebració del contracte.
En la mateixa línia es pronuncia l’Informe 3/2018, de 13 de febrer de la JCCA d’Aragó, en considerar que:
«Es pot presumir que l’ objectiu de la nova regulació dels contractes menors és prevenir la seva utilització per a la cobertura de necessitats periòdiques o recurrents, que podrien satisfer-se mitjançant altres procediments de contractació si la necessària planificació fos adequada. Això està en línia amb els pronunciaments de diversos òrgans consultius o de control extern que, com el Tribunal de Comptes en el seu informe núm. 1151/2016, de 27 d’abril de 2016, de fiscalització de la contractació menor celebrada per l’Institut Nacional de la Seguretat Social, exercici 2013, recalca que no poden utilitzar-se els contractes menors per atendre necessitats periòdiques i previsibles. El caràcter recurrent de la necessitat es plasmarà en objectes dels contractes idèntics o almenys similars, per la qual cosa té ple sentit que els límits quantitatius per evitar aquest ús abusiu de la contractació menor s’ apliquin separadament per a cada tipus contractual».
D’ aquesta manera, per acudir a la figura del contracte menor no n’ hi ha prou únicament que es compleixi el requisit de l’ import, sinó que igualment hem de considerar l’ existència d’ una necessitat puntual, no recurrent i repetitiva, en el motiu de l’ esmentada contractació. I això, no només perquè l’article 99 LCSP 2017 prohibeix expressament la possibilitat de fraccionar l’objecte del contracte, sinó igualment perquè així ho han interpretat les diverses juntes consultives, a la qual cosa hem d’afegir la necessitat de programació en matèria contractual que tenen les Administracions, conforme l’art.
L’Informe 6/2018, de 12 de juliol, de la JCCA d’Andalusia, entén que:
“… aplicant els criteris d’ interpretació continguts en l’ art.3.1 CC, que la finalitat d’ aquesta norma, atenent al contingut complet de l’ article i al seu context, és evitar que s’ alteri l’ objecte del contracte per eludir els principis bàsics de publicitat i transparència dels procediments de contractació, no discriminació i igualtat de tracte entre els licitadors, llibertat d’ accés a la contractació pública i eficiència en la utilització dels fons públics».
Per això, en el supòsit plantejat, l’ òrgan de contractació haurà de justificar que l’ objecte del contracte és qualitativament diferent al del contracte menor celebrat amb anterioritat, a requeriment del govern autonòmic, o bé que, tot i que les prestacions que constitueixen l’ objecte d’ aquests contractes menors són equivalents, no hi hagi cap dubte que no constitueixen una unitat funcional o d’ execució en l’ econòmic i en el jurídic.
Així mateix, es podria considerar que no hi ha un fraccionament indegut del contracte quan les diverses parts de la prestació que es contracten per separat (reparació del sistema d’ACS i les noves obres d’arranjament i condicionament d’instal·lacions i/o infraestructures de l’edifici) són susceptibles d’aprofitament o utilització per separat per no constituir una unitat funcional o operativa entre elles.
En canvi, cal considerar que hi ha un fraccionament indegut quan estem davant de diversos objectes que estan vinculats entre si, de tal manera que l’ execució i explotació d’ un o diversos d’ ells són necessaris per a l’ execució i explotació de qualsevol dels altres, o quan els objectes siguin semblants i dependents entre si.
Per l’ anteriorment indicat, és imprescindible delimitar correctament la unitat funcional o d’ execució, entenent que existeix una unitat funcional del contracte quan els elements són inseparables per a l’ assoliment d’ una finalitat o aquests són imprescindibles per al correcte funcionament d’ allò que es pretén aconseguir mitjançant la celebració del contracte.
Conclusions
1a. Per acudir a la figura del contracte menor no n’ hi ha prou únicament que es compleixi el requisit de l’ import, sinó que igualment hem de considerar l’ existència d’ una necessitat puntual, no recurrent i repetitiva, en el motiu de l’ esmentada contractació. I això, no només perquè l’article 99 LCSP 2017 prohibeix expressament la possibilitat de fraccionar l’objecte del contracte, sinó igualment perquè així ho han interpretat les diverses juntes consultives, a la qual cosa hem d’afegir la necessitat de programació en matèria contractual que tenen les Administracions, conforme l’art.
2a. En aquest sentit, el criteri doctrinal relatiu a la unitat funcional per distingir si hi ha fraccionament en un contracte menor en si es poden separar les prestacions que integren l’ esmentat contracte; i en el cas que se separin, si les prestacions compleixen una funció econòmica o tècnica per si soles.
3a. Per això, l’ òrgan de contractació en aquest cas, haurà de justificar que l’ objecte del contracte és qualitativament diferent al del contracte menor celebrat amb anterioritat, o bé que, tot i que les prestacions que constitueixen l’ objecte d’ aquests contractes menors són equivalents, no hi hagi cap dubte que no constitueixen una unitat funcional o d’ execució en l’ econòmic i en el jurídic. En cas contrari, s’ haurien de satisfer mitjançant altres procediments de contractació si la necessària planificació fos adequada.
Font: El Dret Local
